آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری - وبلاگ نت قشم

به گزارش وبلاگ نت قشم، ایسنا/ این خبر پیرامون آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری گردشگری برای شما نگارش شده است.

با سرانجام قانون برنامه ششم توسعه و الزام بند ث ماده 100 این قانون مبنی بر واگذاری امور تصدی گری حوزه جهانگردی به تشکل های حرفه ای و تخصصی جهانگردی، دفتر مطالعات فرهنگی و آموزش معاونت پژوهش های اجتماعی و فرهنگی مجلس شورای اسلامی به آسیب شناسی جریان واگذاری ها و مقررات موجود پرداخت و راهکارهایی را پیشنهاد کرد.

در گزارش مرکز پژوهش های مجلس پیرامون آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری جهانگردی یادآوری شد که واگذاری امور تصدی گری و کاهش اندازه دخالت دولت در امور اجرایی موضوع حائز اهمیتی است که در سالهای اخیر مورد توجه بود. این اهمیت از آنجا نشأت می گیرد که از یکسو، حجم فعالیت ها و وظایف بخش عمومی، چشمگیر و از سوی دیگر، توانایی ها و منابع در دسترس دولت برای عمل به این وظایف محدود است. از این رو، استفاده از ظرفیت های بخش غیردولتی در جنبه های مختلفی از جمله دانش و تخصص، نیروی انسانی، منابع اقتصادی می تواند به تحقق امور تصدی گری دولت یاری نموده و همزمان فشار وارد بر بدنه دولت را از این رهگذر کاهش دهد.

براساس مقاله آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری جهانگردی باید بدانید که به همین خاطر، اهمیت واگذاری ها موجب شد تا قانون گذار این موضوع را مورد توجه قرار دهد و جایگاه بخش خصوصی را در قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی معین کند. در ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تاکید شده تا در هر برنامه 20 درصد از امور قابل واگذاری به این بخش محول گردد اما اهمیت موضوع واگذاری ها در بعضی صنایع و رعایت شفافیت عملکرد به مراتب بیشتر است.

خروجی واگذاری ها قابل قبول و شفاف نیست

جهانگردی یکی از این صنایع بشمار می رود، چرا که بخش عمده ای از فعالیت های مرتبط با جهانگردی برعهده بخش خصوصی است و دخالت دادن این بخش در امور تصدی گری می تواند توجه به طیف گسترده ای از فعالان صنعت را در پی داشته باشد. این امر موجب شد تا سالها بخش خصوصی فعال در این حوزه در پی واگذاری این امور از سوی بخش دولتی باشد. نهایتا در بند ث ماده 100 قانون برنامه ششم توسعه بر واگذاری امور تصدی گری به تشکل های حرفه ای و تخصصی جهانگردی که قانونی تشکیل شده اند، تأکید شد. این در حالی است که به رغم گزارش عملکرد ارائه شده از سوی سازمان برنامه و بودجه درباره انجام اقدام هایی برای این ماده از سوی دستگاه متبوع، تا به امروز خروجی قابل قبول و شفافی در این زمینه بدست نیامده است.

براساس مقاله آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری جهانگردی باید بدانید که مرکز پژوهش های مجلس بعلاوه اهم ظرفیت های قوانین و مقررات برای واگذاری امور تصدی گری در حوزه جهانگردی را آنالیز کرد که بر این اساس، ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات اقتصادی دولت خدمات ایرانگردی و جهانگردی را به عنوان یکی از مصادیق امور تصدی اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی برای واگذاری مورد توجه قرار داده است.

بعلاوه، در تبصره 2 ماده (1) قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و جهانگردی آورده شد که وظایف حاکمیتی سازمان ایرانگردی و جهانگردی به سازمان میراث فرهنگی و جهانگردی منتقل می گردد و وظایف اجرایی و امور تصدی آن با همه امکانات، اعتبارات، نیروی انسانی، اموال و دارایی ها، تعهدات و اعتبارات در قالب یک شرکت دولتی با عنوان شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی به سازمان میراث فرهنگی و جهانگردی وابسته می گردد.

قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395/12/14 به واگذاری امور تصدی گری جهانگردی به صورت خاص، توجه داشته است. بند ث ماده 100 این قانون بیان می نماید: سازمان میراث فرهنگی و جهانگردی می تواند بخشی از امور تصدی گری و اجرایی خود را به تشکل های حرفه ای و تخصصی جهانگردی که طبق قانون تشکیل شده اند واگذار کند.

در آخرین گزارش عملکرد سازمان برنامه و بودجه در سال 1399 درباره این بند به یک بخشنامه اشاره شده که در آن موارد قابل واگذاری احصا و در بخشنامه ای به استانها ابلاغ شده است اما در این گزارش درباره مواردی همانند نحوه احصا موارد قابل واگذاری، عملکرد استانها براساس بخشنامه واگذاری، سیستم نظارتی در نظر گرفته شده برای واگذاری ها و غیره، اشاره ای نشده است.

براساس مقاله آسیب شناسی واگذاری امور تصدی گری جهانگردی باید بدانید که علاوه بر این، در گزارش عملکرد مورد نظر به واگذاری برپایی پاویون جمهوری اسلامی ایران در نمایشگاه فیتور اسپانیا به کانون جهانگردی و اتومبیلرانی و بعلاوه واگذاری نمایشگاه بین المللی جهانگردی و صنایع وابسته تهران به شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی اشاره شده است اما در این موارد نیز اندازه رضایت از واگذاری های اجرا شده چه به لحاظ نظرخواهی از بخش خصوصی و چه به لحاظ سطح کیفیت عملکرد در دو نمایشگاه تبیین نشده است.

از موضوع های کلیدی برای فراهم آوردن بستر واگذاری ها در حوزه جهانگردی، شناخت مصادیق امور تصدی گری است. به این منظور، هیأت وزیران در جلسه مورخ 29/ 3/ 1392 در تصویب نامه ای با عنوان تصویب نامه در مورد مصادیق امور تصدی قابل واگذاری در سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و جهانگردی سه مورد برای امور تصدی گری جهانگردی تعریف نموده اند:

1 . مجوز ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تأسیسات جهانگردی و نظارت بر آنها

2 . مجوز تأسیس و نظارت بر فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی، سیاحتی و جهانگردی

3 . صدور جواز تأسیس و پروانه فراوری کارگاه های هنرهای سنتی و بازارچه های صنایع دستی

مصوبه ای که در جلسه هیأت آنالیز و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی رد شد.

علاو بر این، با توجه به الزام قانونی برنامه ششم توسعه برای واگذاری امور تصدی گری به تشکل های حرفه ای جهانگردی، طی نشستی در وزارت میراث فرهنگی، جهانگردی و صنایع دستی با بعضی خبرگان حوزه مجموعه ای از امور قابل واگذاری احصا شد. این امور شامل امور خدمات مسافرتی و جهانگردی، امور آموزش های جهانگردی، امور بازاریابی و تبلیغات و امور تأسیسات جهانگردی است.

برای امور خدمات مسافرتی و جهانگردی و بعلاوه امور آموزش های جهانگردی مجموعه ای از اقدامات در دو مرحله صدور مجوز و نظارت احصا شده است، اما برای امور بازاریابی مجموعه اقدام ها در ذیل تحقیقات بازار، مشارکت در تبلیغات بازاریابی و مشارکت در برگزاری رویدادها طبقه بندی شده است. درباره امور تأسیسات جهانگردی، مراحل احداث، بهره برداری و نظارت هر یک مجموعه ای از امور قابل واگذاری را شامل می شوند.

طرح چند نکته درباره امور احصا شده الزامی است:

نخست، معین نیست این نشست در دستگاه براساس چه سازوکاری شکل گرفته و اعضای آن را چه افرادی از بدنه دولت و فعالان بخش خصوصی تشکیل داده اند.

دوم، به نظر ماهیت امور تصدی گری احصا شده همان ماهیت مصوب شده در تاریخ 1392/3/29 بوده که پیشتر هیأت آنالیز و تطبیق مصوبات دولت با قوانین رد نموده بود.

سوم، موارد احصا شده تنها درخصوص موارد قابل واگذاری به تشکل های حرفه ای است و سایر اشکال واگذاری همانند واگذاری در قالب شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی را شامل نمی گردد.

چهارم، لیست تهیه شده در حد ابلاغیه درون سازمانی بوده و تصویب نشدن آن در قالبی نظیر هیأت وزیران موجبات برخورد سلیقه ای و دوره ای را فراهم می نماید.

پنجم، معین نیست که آیا اقدامی بر این اساس تا به امروز اجرا شده است یا خیر. اگر واگذاری اجرا شده است فرآیند آن به چه صورت بوده است؟ چه افراد حقیقی یا حقوقی برای واگذاری انتخاب شده اند؟

ششم، در صورت انجام واگذاری، چه ارزیابی از عملکرد امور واگذار شده اجرا شده است؟

با توجه به پیشینه قانونی موجود، چندین شکل درخصوص واگذاری امور در زمینه جهانگردی، تا به امروز تعریف شد که در ادامه به هر یک از این سازوکارها خواهیم پرداخت:

واگذاری به شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی؛ همانطور که پیشتر اشاره شد در قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و جهانگردی مصوب 1382/10/23 تاکید شد تا امور تصدی گری جهانگردی به شرکتی با عنوان شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی واگذار گردد. منتقدان بر این عقیده اند که شرکت یادشده به وزارت میراث فرهنگی، جهانگردی و صنایع دستی وابسته است. از این رو، عملا اهداف درنظر گرفته شده درخصوص بهره مندی از ظرفیت های بخش خصوصی محقق نمی گردد و مسائل مربوط به دخالت دولت در امور تصدی گری در جهانگردی به قوت خود پابرجاست.

میتوان با رویکردی دیگر نیز به موضوع نگاه کرد، باید توجه داشت که لزوما برای همه امور تصدی گری، تمایل و پذیرش از سوی بخش خصوصی برای مشارکت، وجود ندارد، این در حالی است که دولت نیز ممکن است از تخصص و توانایی های مورد احتیاج برای انجام این امور برخوردار نباشد. در این حالت، تنها گزینه مناسب، استفاده از ظرفیت یک شرکت تخصصی جهانگردی خواهد بود.

هیچ گونه تشکل حرفه ای جهانگردی مبتنی بر قانون نداریم

واگذاری به تشکل های حرفه ای و تخصصی جهانگرد؛ همانطور که اشاره شد در برنامه ششم توسعه بر واگذاری امور تصدی گری به تشکل های حرفه ای و تخصصی جهانگردی، توجه شده است. این میان، میتوان چند ابهام اساسی را عنوان کرد:

اول، در متن قانون، از عباراتی همانند سازمان می تواند یا بخشی از امور تصدی گری استفاده شده است. این الفاظ نشانگر امکان عملکرد سلیقه ای وزارتخانه در واگذاری ها است. به عبارتی، وزارتخانه متبوع از یک سو، اختیار واگذاری یا عدم واگذاری را داشته و از سوی دیگر، در صورت صلاح دید به واگذاری می تواند بخشی از امور را واگذار کند. این در حالی است که براساس قوانین پیشین، احصا همه امور تصدی گری و کوشش برای انتقال کامل این امور، همیشه مورد توجه قانون گذار بوده است.

دوم، در متن قانون صراحتا اشاره شده که تشکل های حرفه ای و تخصصی مدنظر است که طبق قانون تشکیل شده اند. این در حالی است که ایجاد و فعالیت تشکل های تخصصی موجود در کشور طبق دستورالعمل نحوه ایجاد و فعالیت تشکل های حرفه ای صنعت جهانگردی ایران به عنوان یک مصوبه از سوی هیأت دولت در سال 1395 شکل گرفت و نه بر پایه قانونی معین و مصوب مجلس شورای اسلامی. به کلامی ساده تر در حال حاضر در کشور هیچ گونه تشکل حرفه ای جهانگردی مبتنی بر قانون در حال فعالیت نیست، چه اینکه هیچ گونه قانون مصوبی در این خصوص وجود ندارد.

سوم، تشکل های مرتبط با جهانگردی تنها شامل تشکل های حرفه ای جهانگردی نیست. اشکال مختلفی از مجامع فعال در جهانگردی و مستند به قوانین و دستورالعمل های متفاوت در کشور، موجود است. به عنوان مثال، بنا بر ماده 131 قانون کار، انجمن های صنفی جهانگردی در کشور شکل گرفته اند. درحالی که تشکل های حرفه ای جهانگردی ریشه در دستورالعمل تهیه شده در وزارت میراث فرهنگی، جهانگردی و صنایع دستی دارد. به عبارتی، تشکل های جهانگردی متعددی در کشور موجود است که نحوه واگذاری امور به هر یک و هماهنگی میان آنها امری ضروری به نظر می رسد.

واگذاری به وسیله صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی؛ این صندوق بنا به بند ز ماده 114 قانون برنامه چهارم توسعه شکل گرفته که در آن آورده شده است: به سازمان میراث فرهنگی و جهانگردی اجازه داده می گردد به منظور اعطای مجوز کاربری و بهره برداری مناسب از بناها و اماکن تاریخی قابل احیا با هدف سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی را ایجاد کند.

ماهیت اصلی فعالیت این صندوق درباره بازسازی، نگهداری و بهره برداری از بناهای تاریخی است، اما از آنجا که کاربری تعریف شده برای غالب این بناها، مرتبط با جهانگردی است، صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی- فرهنگی را میتوان شکلی از واگذاری امور در این حیطه به شمار آورد. به علاوه اینکه صندوق آمیخته ای از تجارب مثبت و منفی برای واگذاری امور به بخش خصوصی را شامل می گردد که قابل تسری به زمینه های مرتبط با جهانگردی است. از این رو، تعریف سازوکارهای بعدی می تواند بر پایه بهره گیری از تجارت این صندوق صورت گیرد.

واگذاری امور تصدی گری در حوزه جهانگردی هنوز به مرحله اجرا نرسیده است

این گزارش نتیجه می گیرد، موضوع واگذاری امور تصدی گری در قوانین هم در سطح کلان و هم در سطح خرد و مختص جهانگردی مورد توجه بوده است، این در حالی است که هنوز واگذاری امور تصدی گری در حوزه جهانگردی به مرحله اجرایی نرسیده است. دلیل آن از این نظر است که قوانین کلی تکافوی اجرایی سازی واگذاری ها را در حوزه های خاص، خدماتی و دارای پیچیدگی نظیر جهانگردی نمی دهد.

قوانین و مقررات مختص به جهانگردی نیز رهنمون های کافی برای پیاده سازی این گونه واگذاری ها را فراهم نمی آورد، چه اینکه مصوبه ای قابل استناد برای انواع امور تصدی گری در حوزه جهانگردی کشور وجود ندارد و معین نیست که دقیقا در حوزه جهانگردی کدام امور ماهیت حاکمیتی و کدام یک ماهیت تصدی گری دارند. درخصوص سازوکار واگذاری ها در این حوزه نیز ابهام وجود دارد. در یک قانون به واگذاری امور تصدی گری جهانگردی به شرکت مادر تخصصی و در قانونی دیگر به واگذاری به تشکل های حرفه ای جهانگردی اشاره شده است.

چند پیشنهاد

از همین رو، آیین نامه واگذاری امور تصدی گری در حوزه جهانگردی پیشنهاد می گردد تا وزارتخانه به تدوین آیین نامه واگذاری امور تصدی گری در حوزه جهانگردی و به تصویب رساندن این آیین نامه در هیأت وزیران اقدام کند. در این میان، ایجاد الزام قانونی و مشخص چارچوب زمانی در این باره، ساختارمندی، روشنگری فرآیندها و پیگیری واگذاری ها را در پی خواهد داشت. برای طرح این موضوع میتوان از ظرفیت های قانونی موجود در برنامه هفتم توسعه یا قانون توضیح وظایف وزارت میراث فرهنگی، جهانگردی و صنایع دستی (طبق تبصره 2 ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، جهانگردی و صنایع دستی مصوب 24 / 04 / 1398 باید توضیح وظایف این دستگاه حداکثر ظرف مدت یک سال به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسید؛ این در حالی است که تا به امروز، این قانون به تصویب نرسیده است.) بهره برد. در آیین نامه مورد اشاره توجه به سه موضوع زیر حائز اهمیت است:

اول، مصادیق واگذاری ها معین گردد. در شناسایی این مصادیق، باید اموری مورد توجه باشد که دولت نمی تواند آنها را برعهده بگیرد یا باید از منظر قانونی آن امور را واگذار کند. در حال حاضر، بیشتر دولت از آنجایی به بخش خصوصی در زمینه جهانگردی، اقبال می آورد که نمی تواند امور را به تنهایی پیگیری کند. درحالی که اموری که باید به لحاظ قانونی واگذار گردد، به وضوح معین نیست. به این منظور، در ابتدا باید لیستی از امور مرتبط با فعالیت های جهانگردی ازسوی دولت تهیه و پس از آن، مجموعه ای از امور شناسایی شوند که در مقایسه ای با قوانینی چون ماده 11 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه و ماده 135 قانون برنامه چهارم توسعه از ماهیت تصدی گری در حوزه جهانگردی برخوردار باشند. موضوع احصا امور قابل واگذاری همان الزام قانونی مورد تأکید در ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری است.

دوم، چگونگی واگذاری ها در تناسب با هر یک از مصادیق واگذاری، مشخص گردد. به عبارتی، براساس ماهیت مصادیق شناسایی شده به عنوان امور تصدی گری میتوان شکل واگذاری را مشخص کرد. این میان، استفاده از چندین سازوکار به صورت همزمان ممکن است. برای مثال، اموری که بخش خصوصی مایل به پذیرش و برعهده گرفتن آنهاست به وسیله اَشکالی همانند تشکل ها، قابل واگذاری است. در مقابل، در اموری که امکان پذیرش آنها ازسوی بخش خصوصی وجود ندارد میتوان از ظرفیت شرکت تخصصی بهره مند شد. این شرکت از تخصص و توان اجرایی کافی برخوردار است و می تواند خلا وارد نشدن بخش خصوصی به این حیطه ها را به دلیل عدم تأمین منافع پوشش دهد.

سوم، سازوکار ستاد یا کارگروه های واگذاری امور تصدی گری جهانگردی شفاف سازی و تدقیق گردد. به عبارتی، مصوبه هیأت وزیران باید معین کننده ساختار تشکیلاتی و بعلاوه توضیح وظایف معین آن درباره امور تصدی گری حوزه جهانگردی باشد.

این ستاد/ کارگروه معین کننده همه سازوکارها در قبل، حین و پس از واگذاری است. بگونه ای که نه تنها فرآیندهای واگذاری را تدقیق و شفاف می نماید، به تعریف چگونگی نظارت پس از واگذاری امور نیز توجه می نماید. در کلامی دقیق تر، موضوع هایی نظیر نحوه اجرایی سازی واگذاری ها، تصویب هزینه ها، مشخص چارچوب قراردادها، مشخص شیوه های واگذاری، تعریف استانداردهای آنالیز کیفیت عملنمودها، تعریف اهداف کمی سالیانه، نظارت بر عملکرد و گزارش گیری از کارگروه ها/ کمیته های استانی، نحوه آنالیز و رسیدگی به تخلفات ازجمله مواردی است که می تواند در کارگروه/ ستاد واگذاری امور تصدی گری، مورد توجه قرار گیرد؛ اما اگر موارد پیشین را جنبه سخت افزاری واگذاری امور تصدی گری در جهانگردی برشمریم، جنبه نرم این موضوع را نیز باید مدنظر قرار دهیم.

مقصود از جنبه نرم، آماده سازی بستر فرهنگی مورد احتیاج برای پیگیری این گونه واگذاری هاست. بنابراین، بخش دولتی باید پذیرش لازم در میان مسئولان خود برای انتقال امور به بخش خصوصی، به لحاظ ذهنی را فراهم کند و از مقاومت های احتاقتصادی مدیران برای پیاده سازی این موضوع جلوگیری بعمل آورد. برگزاری کارگاه هایی برای شفاف سازی ابعاد موضوع، منافع عاید از این واگذاری ها و مرور تجارب جهانی در این زمینه ها می تواند راهگشا باشد. علاوه بر این، بخش خصوصی باید بستری را ایجاد کند تا فعالان خصوصی را برای تقبل امور تصدی گری آماده سازد. این میان، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران در هماهنگ سازی و راهنمایی فعالیت بخش خصوصی در این زمینه می تواند نقشی کلیدی ایفا نماید. هماهنگ سازی، تجمیع آرای بخش خصوصی و انتقال نظرات این بخش در صدایی واحد به وزارتخانه متبوع نیز می تواند از یاریهای دیگر اتاق بازرگانی در این زمینه بشمار آید.

علاوه بر این، به منظور جلوگیری از فساد و لابی گری از قبل این واگذاری ها، نظارت دقیق از سوی دولت و شفافیت سازی فرآیند واگذاری به وسیله راه اندازی سامانه برخط می تواند یاری کننده باشد. باید توجه داشت که نبود این بستر سالم می تواند عملا تجربه واگذاری ها را به شکستی غیرقابل جبران در کشور تبدیل کند.